IDEAS PRINCIPALES
IDEAS PRINCIPALES
Aunque América Latina se destaca por la casi ausencia de conflictos interestatales desde finales del siglo XX, la región enfrenta indicadores de violencia criminal interna similares a los de una guerra. En los últimos años, México ha registrado un promedio de 30,000 homicidios anuales, aproximadamente la mitad de las bajas militares estadounidenses durante una década de combates en Vietnam. Ecuador, que alguna vez tuvo una de las tasas de homicidio más bajas de América Latina, ha experimentado un aumento vertiginoso de asesinatos desde 2022, convirtiéndose en uno de los tres países más violentos de la región. Actualmente, 62 de las 100 ciudades más peligrosas del mundo se encuentran en América Latina.
Las causas de la violencia organizada se dividen en dos categorías principales: 1) actividades delictivas transnacionales, principalmente relacionadas con el narcotráfico y el tráfico de migrantes, y 2) pandillas locales que luchan por el control territorial del crimen. La debilidad del Estado de derecho, la insuficiencia de las fuerzas de seguridad y la mala gobernanza son problemas estructurales comunes. La mayoría de los países latinoamericanos no han invertido en las instituciones necesarias para hacer frente al poder de las organizaciones criminales ni han empoderado a sus ciudadanos para participar en su propia seguridad o exigir responsabilidades a sus líderes y servidores públicos. En gran parte del hemisferio, este será el desafío de la próxima década, con importantes implicaciones para los intereses de Estados Unidos.
Dado el impacto directo en los intereses estadounidenses, especialmente en materia migratoria, EE.UU. ha estado involucrado durante décadas en esfuerzos para fortalecer el Estado de derecho en América Latina. Numerosos programas de asistencia han buscado asociaciones para enfrentar directamente a las organizaciones criminales. Los resultados han sido mixtos, pero ofrecen lecciones para la nueva administración de Trump.
La alternativa a la seguridad democrática es el modelo autocrático, que está llevando a muchos países a abandonar el Estado de derecho.
Estados Unidos también deberá buscar nuevos enfoques para abordar su propio papel en la violencia, desarrollar modelos innovadores de cooperación con los gobiernos de la región y promover estrategias de fortalecimiento institucional basadas en los principios de construcción de paz. En última instancia, EE.UU. debe redoblar su apuesta por la seguridad democrática, entendida como políticas de seguridad que respeten el debido proceso y el Estado de derecho, al tiempo que involucren a los ciudadanos en la toma de decisiones y la ejecución de medidas de seguridad. La alternativa a la seguridad democrática es el modelo autocrático, que está llevando a muchos países a abandonar el Estado de derecho y el debido proceso para recurrir directamente a la encarcelación masiva.
Las tensiones periódicas derivadas de disputas fronterizas, competencia por recursos y diferencias políticas son comunes en América Latina. Sin embargo, con pocas excepciones, la mediación formal e informal por parte de actores regionales ha logrado desactivar conflictos interestatales en la región.
En 2023, por ejemplo, la amenaza de Venezuela de anexar la región del Esequibo, rica en petróleo y administrada por Guyana, fue rápidamente abordada por países vecinos, con Brasil a la cabeza. La región tiene motivos para enorgullecerse de su historial de recurrir a la diplomacia para prevenir hostilidades y resolver disputas de larga data entre naciones.
Lamentablemente, la ausencia de conflictos interestatales tradicionales no significa que las Américas estén en paz. Aún persiste un conflicto interno prolongado en Colombia. Sin embargo, la principal fuente de violencia en la región es la actividad criminal, resultado de una combinación tóxica de crimen transnacional y delincuencia local. Ambos tipos de violencia operan en un contexto de conflictos internos e inequidades que se remontan a siglos atrás.
El crimen no es la única causa de malestar social. Venezuela y Nicaragua están sumidas en una profunda crisis debido a la mala gestión económica y la represión política. En Venezuela, esta situación ha provocado la migración de aproximadamente ocho millones de ciudadanos, la mayoría de los cuales se dirigen a centros urbanos en Sudamérica y, cada vez más, directamente a Estados Unidos. En Nicaragua, el régimen del presidente Daniel Ortega trabaja activamente para socavar los intereses de EE.UU., utilizando la migración masiva como una herramienta de presión y estrechando lazos con adversarios de Washington, en particular Rusia. El Estado nicaragüense es la principal fuente de violencia en el país, recordando los peores periodos de represión bajo los regímenes militares que alguna vez gobernaron la región.
Este fenómeno de inestabilidad se siente en todo el hemisferio. Según las últimas cifras de la Agencia de la ONU para los Refugiados, 22 millones de personas en las Américas se encuentran en movimiento, desplazadas por el miedo, la pobreza, el cambio climático y otros factores que les han arrebatado la esperanza de un futuro para ellos y sus familias. La región del Darién, que se extiende entre Colombia y Panamá, es escenario de una migración masiva sin precedentes, con un récord de 520,000 personas cruzando esta zona selvática y remota solo en 2023.
Las organizaciones criminales no solo generan desplazamiento, sino que también se benefician de él. La creciente integración, sofisticación y diversificación de estos grupos ha ampliado la zona de conflicto criminal y planteado nuevos desafíos. El investigador Douglas Farah señala que “hay dos principales motores económicos en las nuevas economías ilícitas: la evolución del mercado global de cocaína, que se está desplazando hacia Europa y más allá, y el aumento masivo en la producción y consumo de drogas sintéticas en el mercado estadounidense.” Según Farah, la aparición de nuevos actores, mercados y productos está fragmentando a los grupos criminales tradicionales, al mismo tiempo que impulsa la consolidación de economías criminales a través de nuevas alianzas entre organizaciones delictivas latinoamericanas y grupos de Europa y Eurasia.
El tráfico de fentanilo añade un nivel de urgencia a esta dinámica. México ha reemplazado a China como la principal fuente de fentanilo ilícito vendido en EE.UU., una droga responsable de hasta 75,000 muertes anuales en el país.
Las ciudades portuarias y fronterizas son las más afectadas por esta realidad. En Ecuador, la violencia ha golpeado con especial intensidad a Guayaquil, el principal puerto y ciudad más grande del país. Grupos locales alineados con cárteles mexicanos rivales luchan por el control del puerto y de una de las rutas de tránsito de drogas más lucrativas del mundo. En Chile, país considerado durante mucho tiempo como uno de los más seguros de América Latina, puertos como San Antonio se han convertido en puntos clave para el tráfico de cocaína hacia Europa y de drogas sintéticas desde Europa para abastecer mercados locales en expansión.
Durante dos décadas, los traficantes mexicanos han dominado el flujo de cocaína hacia Estados Unidos. Sin embargo, con el aumento de los envíos de cocaína a Europa, ha surgido otra poderosa organización criminal transnacional: el Primeiro Comando da Capital (PCC) de Brasil. El PCC ha extendido su influencia en el Cono Sur, tomando control de corredores de tráfico hacia África y Europa y convirtiéndose, según el Departamento del Tesoro de EE.UU., en “una de las mayores redes de tráfico de cocaína del mundo.”
Las drogas, sin embargo, no son su único negocio. El PCC y otras organizaciones criminales sudamericanas obtienen grandes ganancias de la minería y la tala ilegales, acelerando la deforestación en la cuenca amazónica. Los cárteles mexicanos también han diversificado sus actividades, involucrándose en el robo de combustible y la extorsión a productores de aguacate, un sector de exportación multimillonario.
Si bien las organizaciones criminales transnacionales impulsan la violencia y la inestabilidad, en algunos países la situación es aún peor debido a las luchas entre pandillas locales por el control territorial, facilitando el secuestro y la extorsión a nivel comunitario.
El investigador brasileño Robert Muggah señala que, en el transcurso de dos generaciones, América Latina pasó de ser una sociedad mayoritariamente rural, con solo el 40 % de la población viviendo en ciudades en la década de 1950, a un 82 % en la actualidad. Según Muggah, este cambio ha llevado a una rápida “informalización y periferización” de la población, que ahora vive al margen de los servicios gubernamentales y de la inclusión social.
Para describir la influencia combinada del crimen organizado transnacional y de las pandillas, los analistas Kees Koonings y Dirk Kruijt utilizan el término “gobernanza criminal”, señalando que “durante la década de 1980, nuevos y violentos actores no estatales emergieron en el paisaje urbano ... con la aspiración de convertirse en un elemento permanente con prestigio y poder de negociación en la economía y la sociedad.”
Las organizaciones criminales transnacionales y las pandillas pueden penetrar en la sociedad a través de su influencia en el poder ejecutivo, las fuerzas de seguridad, los medios de comunicación y los procesos electorales, así como mediante la manipulación de movimientos sociales. Este fenómeno ha alcanzado niveles alarmantes en Haití. Durante años, las pandillas han estado alineadas con ciertas élites políticas y empresariales, pero ahora están convirtiéndose en una fuerza política por derecho propio. Desde el asesinato del presidente Jovenel Moïse en 2021, las pandillas han tomado el control de la mayor parte de la capital en un intento por dominar la lucrativa industria del secuestro, dejando miles de muertos en la lucha por el territorio y desplazando a más de un millón de personas. En muchas áreas, las pandillas han reemplazado casi por completo a la policía como única autoridad.
Estados Unidos contribuye a muchas de estas dinámicas: es el mayor mercado regional de drogas ilícitas en el hemisferio y la principal fuente de armas de fuego ilegales.
El Salvador enfrentó un desafío menos generalizado pero igualmente grave, lo que llevó al gobierno a responder con dureza mediante la imposición de un estado de excepción y la implementación de una política de encarcelación masiva. Honduras ha experimentado un problema similar, aunque más localizado y menos extendido, y ha optado por una respuesta más moderada. Por su parte, Guatemala, situada en las rutas del narcotráfico, enfrenta una presión adicional por parte de organizaciones criminales transnacionales sofisticadas y bien financiadas, que han contaminado profundamente la política local y nacional.
Estados Unidos desempeña un papel clave en estas dinámicas. Además de ser el principal mercado de drogas ilícitas y la mayor fuente de tráfico de armas en la región, su sistema financiero es utilizado por organizaciones criminales para el lavado de dinero, a pesar de los esfuerzos significativos para bloquear estos flujos ilícitos. Muchos latinoamericanos consideran que la demanda de drogas en EE.UU. y el tráfico de armas son las causas fundamentales de la violencia que padecen.
Pocos sistemas policiales, judiciales o penitenciarios en las Américas han logrado hacer frente a estas fuerzas de desorden. Tradicionalmente, las instituciones encargadas de la seguridad y la justicia en la región han estado subfinanciadas, sobrecargadas y, con frecuencia, corroídas por la corrupción. Las cárceles, en lugar de ser espacios de rehabilitación, se han convertido en centros de reclutamiento para pandillas y otros grupos criminales. La frustración ciudadana ante el crimen y la impunidad a menudo se traduce en un respaldo popular a las políticas de mano dura, que pueden reducir la criminalidad a corto plazo, pero a costa de los derechos humanos y el debido proceso.
Parte de esta crisis institucional tiene su origen en la transición a la democracia en la región, que se dio en una ola impresionante durante las décadas de 1980 y 1990. Los países que pasan de la autocracia a la democracia suelen experimentar niveles más altos de violencia criminal que los regímenes autoritarios o las democracias consolidadas. En muchos casos, los nuevos gobiernos democráticos impusieron estrictos límites a sus fuerzas de seguridad, retirando a los militares de tareas de seguridad interna sin fortalecer lo suficiente a las policías para combatir el crimen organizado. A su vez, los Estados invirtieron poco en mejorar las cárceles hacinadas, lo que permitió que las pandillas tomaran el control.
Los sistemas judiciales han salido aún peor parados, con una falta crónica de inversión y reformas sostenidas que les impidieran aplicar la ley de manera efectiva. Además, en muchos casos se dio un fenómeno de captura del Estado, donde actores poderosos debilitaron deliberadamente las instituciones judiciales para proteger sus intereses. Un ejemplo ilustrativo es El Salvador, que en medio de una crisis criminal tenía una de las cargas tributarias más bajas del mundo, lo que limitaba gravemente su capacidad de respuesta.
Las transiciones a la democracia también estuvieron acompañadas de altos niveles de corrupción, relacionados con sistemas de justicia débiles y sistemas políticos corruptibles que fueron fácilmente infiltrados y comprados con los excesivos recursos y las amenazas intimidantes de violencia por parte de bandas criminales. Como resultado, los ciudadanos se desilusionaron con la democracia debido a la extensa corrupción que se extiende al gobierno, los medios de comunicación, las fuerzas del orden e incluso los movimientos sociales.
Algunos gobiernos han intentado reformas, en ocasiones canalizando mayores recursos hacia las instituciones de seguridad y justicia. Sin embargo, los ejemplos de éxito sostenido son escasos. Bajo la Iniciativa Mérida, lanzada en 2008, Estados Unidos invirtió más de 3,000 millones de dólares en la reforma judicial y policial en México. Sin embargo, durante el mandato del expresidente Manuel López Obrador, muchos de estos esfuerzos fueron revertidos o desatendidos. Los homicidios en México siguen en niveles históricamente altos y el tráfico de drogas, especialmente de fentanilo, continúa en aumento.
Colombia ha sido la excepción más destacada en cuanto a asistencia estadounidense, con aproximadamente 12,000 millones de dólares invertidos a través del Plan Colombia y estrategias posteriores. El país logró avances significativos en la modernización del sector de seguridad y la reforma judicial. Ciudades como Medellín, que en la década de 1990 era una de las más peligrosas del mundo, tienen hoy tasas de criminalidad comparables o incluso inferiores a algunas ciudades de EE.UU. Sin embargo, el éxito en las zonas urbanas no se replicó en las áreas rurales, donde grupos armados aún operan y continúan desplazando a decenas de miles de personas. A pesar de décadas de esfuerzos, las mejoras integrales en justicia y seguridad siguen siendo un desafío.
Construir instituciones sólidas requerirá una estrategia a largo plazo y un enfoque renovado por parte de los países de la región, así como una nueva visión de la asistencia por parte de Estados Unidos y otros actores internacionales interesados en contribuir a la estabilidad.
Una frustración común entre los países afectados y sus aliados internacionales se refleja en la pregunta: "¿Acaso no hemos estado en esto durante décadas?" La respuesta es que, en cierta medida sí, pero de manera inconsistente y a menudo con modelos inadecuados. Además, ha habido poca atención a los éxitos dentro del hemisferio o a los países que han evitado altos niveles de conflicto y violencia desde el principio.
Un enfoque renovado podría mejorar la seguridad en países clave, reestructurar la arquitectura de asistencia en seguridad de Estados Unidos y preparar mejor a la comunidad internacional para responder a oportunidades como la reciente transición de Guatemala hacia un gobierno más abierto.
Los Estados deben abordar el problema desde una estrategia integral que combine esfuerzos a nivel gubernamental, del sector privado y de la sociedad civil. Entre las prioridades de este enfoque desde arriba se incluyen:
Las reformas institucionales son fundamentales, pero insuficientes. América Latina enfrenta desigualdades estructurales y una profunda desconfianza hacia el Estado, percibido como protector de élites en lugar del bienestar público. Abordar estos problemas desde abajo implica:
Por parte de Estados Unidos, también es fundamental ejercer paciencia y enfocar mejor la asistencia en las áreas donde pueda tener el mayor impacto. Las sanciones individuales y la revocación de visas pueden ser útiles para romper los vínculos entre actores criminales y las élites, pero deben aplicarse con cautela y con cierto nivel de transparencia. Además, EE.UU. puede hacer más para abordar su propio papel en el tráfico de armas, el lavado de dinero y la ocultación de activos, así como para responder a las quejas legítimas de los gobiernos de la región de que el consumo en EE.UU. es, en última instancia, el motor de gran parte del problema.
Dado el largo camino que muchos países aún deben recorrer en materia de reformas institucionales—y reconociendo el papel de EE.UU. en la necesidad de dichas reformas—se requiere asistencia directa, sostenida y a largo plazo. Esto es clave para desarrollar fuerzas de seguridad estructuradas por niveles que puedan hacer frente a diversas amenazas y para fortalecer sistemas judiciales eficaces. Las prisiones también necesitan atención especial dentro de los programas de asistencia, un aspecto que suele ser descuidado por razones políticas, pero que resulta fundamental para el éxito general de las reformas.
Las necesidades son enormes y la responsabilidad principal recae en los países anfitriones. No obstante, EE.UU. puede desempeñar un papel clave al cubrir brechas estratégicas, aprovechar la tecnología, desarrollar líderes altamente capacitados y apoyar unidades especializadas verificadas. La clave del éxito final será la unidad de esfuerzos tanto a nivel interno como externo.
Ricardo Zúñiga es socio fundador de Dinámica Américas. Fue miembro de carrera del Servicio Exterior de EE.UU. durante 30 años, desempeñando múltiples funciones, incluida la de subsecretario adjunto principal de Estado para Asuntos del Hemisferio Occidental. Anteriormente, fue asesor principal del Programa para América Latina del Instituto de Paz de EE.UU. (USIP).