Confronting Violence in the Sahel

The improvement of security in Niamey’s fifth district, Niamey V, defies the patterns of extreme poverty and rising violence in the Sahel. Vitally, it offers a partial answer to a security and humanitarian quandary facing governments and international institutions: As wars, refugee displacement and now COVID expand the populations needing government assistance, financially strapped nations must find ways to improve security using the resources they already have. In Niamey V, that resource has been human: a carefully organized series of dialogues and problem-solving workshops that drew in long-excluded groups, healed divisions and engaged citizens to work with government officials and the security services. The result has been reduced violence and better governance.

The contrast between progress in Niamey V and worsened conditions in the Sahel is striking. Niger borders six countries undergoing civil warfare or turmoil: Algeria, Burkina Faso, Chad, Libya, Mali and Nigeria. Four of those nations rank among the world’s 10 lowest countries measured by people’s access to education, health and income. Warfare involving extremist groups linked to al-Qaida and the Islamic State has spread, killing more than 4,000 people in Niger, Mali and Burkina Faso in 2019, and drawing in French and U.S. military forces. As 2020 began, Niger’s death toll from violent clashes had spiked five-fold in three years, claiming lives of French aid workers and U.S. troops. In August, Niger extended a state of emergency to the region surrounding Niamey.

Yet Niamey V improved security and peace with grassroots work that can be sustained by citizen energies and modest funding by the local government. For policymakers, Niamey V offers one crucial way to advance peace and stability not only in Niger and the Sahel, but across the dozens of weakly governed, “fragile” states that have bred most of the world’s recent warfare and extreme poverty. The urgency of stabilizing fragile states is reflected in the United States’ current overhaul of its policies abroad under the Global Fragility Act.

A Sprawling Security Challenge

Most of Niger’s 22 million people farm or herd cattle amid its starkly beautiful desert and savannahs. Yet drought and land use practices have shrunk productive lands and deepened people’s struggles for survival, including food. Niamey V is the capital city’s poorest district. On the southern bank of West Africa’s largest river, the district combines crowded urban neighborhoods, marketplaces and dirt-paved streets, plus farmland and rural villages outside the city proper.

“Niamey V is the port of entry to the city for people who have fled violence or economic needs in their homes—in Niger, Nigeria, Mali, Benin and Cote d’Ivoire,” said Ali Hassane, the head of a development organization in Niamey. “It is what you would call a ‘melting pot’ of people and cultures.”

In 2017, Niamey V’s residents and security forces shared, as much as anything, mistrust. “The population did not collaborate with the police; they did not want to even smell the police in the neighborhood,” said Adamou Mamadou Dembelé, a social activist and former policeman. At the campus of Niger’s biggest university, “students effectively had prohibited the police from entering,” said Hassane in an interview. “So criminals in Niamey V knew they could be safe at the university. If the police were chasing someone, he they would run for the university and, once he got over its perimeter wall, he was safe.”

Joining Grass Roots to Government

So Hassane’s organization, called the Support Network for Local Initiatives, began working with USIP to convene a broad swath of community figures—elders, religious and traditional leaders, women and youth representatives—with local government and police officials. “These groups had never sat together previously to hear or understand each other on the most basic problems of security facing the entire community,” said Hassane. “The tensions were high, and we even feared there could be scuffles between different groups. The security forces sat on one side of the room and residents sat apart in their groups. They did not trust each other.”

But the conversation, organized in what USIP calls a Justice and Security Dialogue (JSD), began to break down the divisions. Among the hours of methodical discussions, “an important part of connecting people for the first time was the coffee breaks,” Hassane said, laughing. “Then you could see residents start approaching the police, or vice-versa, and a lot of the real conversations and relationships began.”

The JSD process built not only trust but new citizen engagement. “People worked together to improve the community in ways that had been impossible before,” said Hassan. “A group of citizens organized a program to clean up trash around various parts of the city. One day they organized volunteers to go out and clear trash from the cemetery. The police were ready to help but had no transport. So the students brought their university bus. The students transporting the police? This was unthinkable before the JSD!”

The police also changed, focusing more on winning cooperation and less on enforcing compliance, Dembelé said. Students and police negotiated an agreement to let police enter university grounds when pursuing criminals—ending the sanctuary for fugitives. Residents began volunteering information to security services about crime and security risks. The cooperation helped police dismantle a gang that was stealing and selling televisions, and another that was stealing motorcycles at the university.

The Justice and Security Dialogue’s participants formed a network of 22 neighborhood committees to coordinate with residents and officials. The dialogue committees worked with community members, security services and local officials to shape an overall plan to improve security. In an unprecedented commitment by the government to such a community-generated security plan, Niamey’s regional governor allocated funds to support its implementation—"a big step forward in advancing inclusive, collaborative approaches to security in Niger,” said USIP’s Ena Dion, who leads the Institute’s work on JSD processes.

A Test: COVID and Floods

When the COVID pandemic struck last spring, the government ordered a nighttime curfew and a halt to communal prayers in Niger’s mosques. Young men in Niamey and other cities revolted in protest. Police responded with mass arrests, beating curfew violators.

“In Niamey V, we quickly mobilized,” said Dembelé, who chairs the Justice and Security Dialogue’s Niamey V coordinating committee. The committee partnered with health workers to explain the crisis to residents, street by street, and persuaded shop owners to close 15 minutes before the curfew to let people get home. The district’s police applied their shift to nonviolence, explaining the urgency of the curfew to violators and sending them home rather than jailing them. The district remained so calm that the regional government re-deployed police officers from Niamey V to violence-stricken parts of the city, noted Dembelé and Hassane.

Weeks later, the Niger River flooded, pouring muddy waters waist-deep into streets, homes, businesses across much of the city. “It was difficult to respond to the floods under the limitations of the coronavirus,” said Zakari Garba Amadou, the government’s chief administrative official for Niamey V. “But the networks and relationships created through dialogues has given the community a habit of organizing itself.” The dialogue committees organized rescue work via text messages and WhatsApp groups.

A Community’s Message for the Sahel

Years ago, Amadou traversed Niger to help build its telecommunications network. He saw many local security problems that he says can be alleviated through the JSD process used in Niamey V. “This great experience that we’ve had here, I want people to see to what extent we can perpetuate it, enhance it, and extend it to other regions of the country,” he said. “I have discussed this with the minister of the interior [responsible for security matters], who assured me the government also wants this.” In expanding local security dialogues, Amadou underscored “the primary importance of including women. … Women manage the household and are primary in influencing the youth and in hearing and sharing information in the community.”

“My great concern is that we are at the doorstep of extremism and terrorism that is spreading in Africa, sub-Saharan Africa and Niger,” said Dembelé. “The dynamic of dialogue at the community level can thwart it. … A full response to these crises will require great resources to achieve great actions. But today in Niamey V, working with few resources, the result is brilliant.”

The community dialogue in Niamey V fits a pattern of the past five years, in which the same process has yielded improved security and practices in localities of Mali, Burkina Faso, Senegal and Nigeria. In all five countries, dialogue participants and government officials are working to apply the improved practices to security policies at national levels.

“These dialogues are just part of the overall solution for security,” said Dion. “Stabilizing fragile states also requires institutional change that improves security forces’ responsiveness to public needs. The power of JSD and these problem-solving workshops is that they energize communities to build relationships that have been absent between residents and the security services. Those engaged populations and those relationships advance both the demands and the possibilities for change upward to national levels,” she said.

Faire face à la violence au Sahel

L’amélioration de la sécurité dans le cinquième district de Niamey, Niamey V, défie les schémas d’extrême pauvreté et de montée de la violence au Sahel. Sans nul doute, Niamey V offre une réponse partielle à un dilemme sécuritaire et humanitaire auquel sont confrontés les gouvernements et les institutions internationales : alors que les guerres, les déplacements de réfugiés et maintenant la COVID, augmentent la taille des populations ayant besoin d'une aide gouvernementale, les pays en difficulté financière doivent trouver des moyens d'améliorer la sécurité en utilisant les ressources dont ils disposent déjà. À Niamey V, cette ressource était humaine : une série soigneusement organisée de dialogues et d'ateliers de résolution de problèmes qui ont attiré des groupes longtemps exclus, guéri des divisions et engagé les citoyens à travailler avec les responsables gouvernementaux et les services de sécurité. Le résultat a été une réduction de la violence et une meilleure gouvernance.

Le contraste entre les progrès de Niamey V et l'aggravation des conditions au Sahel est frappant. Le Niger est frontalier de six pays en guerre civile ou en crise : Algérie, Burkina Faso, Tchad, Libye, Mali and Nigeria. Quatre de ces nations sont classées parmi les 10 pays les plus bas du monde en termes d’accès des populations à l’éducation, à la santé et aux revenus. La guerre impliquant des groupes extrémistes liés à Al-Qaïda et à l'État islamique s'est étendue, tuant plus de 4000 personnes au Niger, au Mali ainsi qu’au Burkina Faso en 2019, et attirant les forces militaires françaises et américaines. Au début de 2020, le nombre de morts au Niger à la suite d’affrontements violents a été multiplié par cinq en trois ans, faisant des morts parmi les travailleurs humanitaires français et les troupes américaines. En août, le Niger a étendu l'état d'urgence à la région entourant Niamey.

Pourtant, Niamey V a amélioré la sécurité et la paix grâce à un travail communautaire qui peut être soutenu par les énergies citoyennes et un financement modeste du gouvernement local. Pour les décideurs politiques, Niamey V offre un moyen crucial de faire progresser la paix et la stabilité non seulement au Niger et au Sahel, mais également dans les dizaines d’États « fragiles » faiblement gouvernés qui abritent la plupart des guerres récentes et de l’extrême pauvreté dans le monde. L’urgence de stabiliser les États « fragiles » est reflétée dans la refonte actuelle des États-Unis de leurs politiques étrangère, sous le « Global Fragility Act. »

Un défi sécuritaire gigantesque

La plupart des 22 millions d’habitants du Niger cultivent ou élèvent du bétail au milieu de son désert et de ses savanes d’une beauté saisissante. Pourtant, la sécheresse et les pratiques d’utilisation des terres ont réduit les terres productives et intensifié la lutte des populations pour la survie, y compris l’accès à la nourriture. Niamey V est le quartier le plus pauvre de la capitale. Sur la rive sud du plus grand fleuve d’Afrique de l’Ouest, le quartier combine des quartiers urbains bondés, des marchés et des rues pavées, ainsi que des terres agricoles et des villages ruraux en dehors de la ville proprement dite.

« Niamey V sert de porte d’entrée à la ville pour les personnes d’ailleurs qui ont fui la violence ou les besoins économiques – au Niger, au Nigéria, au Mali, au Bénin ou en Côte d’Ivoire » a dit Ali Hassane, le Directeur d'une organisation de développement à Niamey. « C’est ce qu’on appellerait un ‘melting pot’ de peuples et de cultures. »

En 2017, les habitants et les forces de sécurité de Niamey V avait surtout en commun de la méfiance. « La population ne collaborait pas avec la police ; la population ne voulait pas même sentir la police dans le quartier » a dit Adamou Mamadou Dembelé, activiste social et ancien policier. Sur le campus de la plus grande université du Niger, « Les étudiants avaient effectivement interdit à la police d’entrer dans l’université, » a déclaré Hassane dans une interview. « Donc les malfaiteurs de Niamey V savaient qu'ils pouvaient être en sécurité à l'université. Si la police poursuivait un voleur, il courrait vers l'université et, aussitôt qu'il avait traversé le mur, il s’était échappé. »

Rapprocher la communauté du gouvernement

L’organisation d’Hassane, appelée Réseau d'Appui aux Initiatives Locales, a donc commencé à travailler avec l’USIP pour réunir un large éventail de personnalités communautaires – doyens, chefs religieux et traditionnels, représentants de femmes et de jeunes – y compris les autorités locales et les responsables de la police. « Ces groupes ne s'étaient jamais réunis auparavant pour s'entendre ou se comprendre sur les problèmes de sécurité les plus élémentaires de la communauté » a déclaré Hassane. « Les tensions étaient vives ; nous craignions même qu'il y ait des échauffourées entre différents groupes. Les forces de sécurité se sont assises d'un côté de la salle et les résidents se sont éloignés, assis dans leurs groupes. Il n’y avait pas de confiance entre les uns et les autres. »

Mais la conversation, organisée dans ce que l'USIP appelle un Dialogue sur la Justice et la Sécurité (JSD), a commencé à briser les divisions. Durant les heures de discussions méthodiques, « Un élément important qui a permis de nouer les premières relations était les pauses café » a dit Hassane, en riant. « Là, vous avez pu voir les résidents commencer à approcher la police, ou vice-versa, et c’est là que de nombreuses conversations et relations réelles ont commencé. »

Le processus JSD a construit non seulement la confiance, mais aussi un nouvel engagement citoyen. « Les gens Les gens ont commencé à travailler ensemble pour améliorer la communauté d'une manière qui était impossible auparavant, » dit Hassane. « Des citoyens ont organisé un programme de nettoyage de déchets à travers la commune. Un jour ils ont organisé des volontaires pour aller nettoyer le cimetière. Les policiers étaient prêts à aider mais ils manquaient de transport. Alors les étudiants ont apporté leur bus universitaire. Les étudiants transportant la police ? C’était impensable avant le JSD. » 

La police a également changé, se concentrant d’avantage sur le fait de gagner en coopération et moins sur l'application de la conformité, a déclaré Dembelé. Les étudiants et la police ont négocié un accord pour permettre à la police d‘entrer dans l’enceinte de l'université lorsqu'elle poursuit des criminels – mettant fin au sanctuaire des fugitifs. Les résidents ont commencé à fournir des informations aux services de sécurité sur la criminalité et les risques de sécurité. La coopération a aidé la police à démanteler un gang qui volait et vendait des téléviseurs, et un autre qui volait des motos à l'université.

Les participants au Dialogue sur la Justice et la Sécurité ont formé un réseau de 22 comités de quartier pour assurer la coordination avec les résidents et les fonctionnaires. Les comités de dialogues ont travaillé avec les membres de la communauté, les services de sécurité et les responsables locaux pour élaborer un plan global visant à améliorer la sécurité. Dans un engagement sans précédent du gouvernement envers un tel plan de sécurité généré par la communauté, le gouverneur régional de Niamey a alloué des fonds pour soutenir sa mise en œuvre - « Un grand pas en avant pour la promotion d'approches inclusives et collaboratives de la sécurité au Niger », a déclaré Ena Dion de l'USIP, qui dirige les travaux de l'Institut sur les processus JSD.
 

Un test : COVID et inondations

Lorsque la pandémie de COVID a frappé le printemps dernier, le gouvernement a ordonné un couvre-feu nocturne et l'arrêt des prières communautaires dans les mosquées du Niger. Les jeunes hommes de Niamey et d'autres villes se sont révoltés en protestant. La police a répondu par des arrestations massives, en battant les contrevenants au couvre-feu.

« A Niamey V, nous nous sommes promptement mobilisés, » déclare Dembelé, qui préside le comité de coordination du Dialogue sur la Justice et la Sécurité de Niamey V. Le comité s'est associé aux agents de santé pour expliquer la crise aux habitants, rue par rue, et a persuadé les commerçants de fermer 15 minutes avant le couvre-feu pour permettre aux gens de rentrer chez eux. La police du district a appliqué son passage à la non-violence, expliquant l’urgence du couvre-feu aux contrevenants et les renvoyant chez eux plutôt que de les emprisonner. Le quartier est resté si calme que le gouvernement régional a redéployé des policiers de Niamey V dans les quartiers de la ville touchés par la violence, ont noté Dembelé et Hassane.

Des semaines plus tard, le fleuve Niger a débordé, déversant d’importantes quantités d’eaux boueuses dans les rues, les maisons et les commerces d'une grande partie de la ville. « La réponse aux inondations était compliquée due aux limitations imposées par le coronavirus et la rapidité des choses » explique Zakari Garba Amadou, le délégué spécial du gouvernement pour Niamey V. « Mais les réseaux et les relations établis à travers les dialogues ont donné à la communauté l’habitude de s’organiser d’elle-même. » Les comités de dialogue ont organisé des opérations de secours via des SMS et des groupes WhatsApp.

Le message d’une communauté pour le Sahel

Il y a des années, Amadou a traversé le Niger pour aider à construire son réseau de télécommunications. Il a vu de nombreux problèmes de sécurité locaux qui, selon lui, peuvent être atténués grâce au processus JSD utilisé à Niamey V. « Cette belle expérience qu’on a eu à faire ici, j’aimerais que les gens voient dans quelle mesure on peut la pérenniser, la valoriser et l’étendre dans d’autres régions du pays » a-t-il dit. « J'en ai discuté avec le Ministre de l’Intérieur, qui m'a assuré que le gouvernement le souhaite également. » En élargissant les dialogues locaux sur la sécurité, Amadou a souligné « qu’une inclusion des femmes est capitale.  … Ce sont les femmes qui gèrent la maison, qui exercent le plus d’influence auprès des jeunes, et qui entendent et relayent les informations dans la communauté. »

« Ma plus grande préoccupation est que nous sommes la porte de l’extrémisme et du terrorisme qui s’étend en Afrique, en Afrique subsaharienne et au Niger » a déclaré Dembelé. « C'est la dynamique de dialogue au niveau des communautés qui peut le contrecarrer. … Une réponse complète à ces crises nécessitera des grandes ressources pour faire des grandes actions. Mais aujourd’hui à Niamey V, travaillant avec le peu des ressources, le résultat est éclatant. »

Le dialogue communautaire à Niamey V s'inscrit sur un modèle des cinq dernières années, à travers lequel le même processus a permis d'améliorer la sécurité et les pratiques dans des localités du Mali, du Burkina Faso, du Sénégal et du Nigéria. Dans chacun des cinq pays, les participants au dialogue et les représentants du gouvernement s'efforcent d'appliquer les pratiques améliorées aux politiques de sécurité au niveau national.

« Ces dialogues ne sont qu'une partie de la solution globale pour la sécurité », a déclaré Dion. « La stabilisation des États fragiles nécessite également un changement institutionnel qui améliore la réactivité des forces de sécurité aux besoins publics. Le pouvoir du JSD et de ces ateliers de résolution de problèmes est qu'ils encouragent les communautés à établir des relations qui ont été absentes entre les résidents et les services de sécurité. Ces populations engagées et ces relations font progresser à la fois les demandes et les possibilités de changement aux niveaux nationaux », a-t-elle déclaré.